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征地补偿安置方案的合法性审查

　　北京律师分析案情

　　☑ 裁判要点

　　市、县人民政府批准的补偿安置方案决定了被征收人应获补偿安置的内容，为充分保障被征收人合法权益，应对补偿安置方案内容进行合法性和合理性审查。本案结合土地管理法、土地管理法实施条例及地方性法规、规章等规定，对涉案征地补偿安置方案的基本事项、房屋补偿标准、安置方式的合法性、方案制定的程序等问题进行了审查认定。

　　☑ 裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申6511号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）颜云等长沙市岳麓区岳麓街道靳江村村民。

　　诉讼代表人王民。

　　诉讼代表人周云。

　　诉讼代表人沈斌。

　　委托代理人王亮、曹连，北京市才良律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）长沙市岳麓区人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区金星北路一段517号。

　　法定代表人刘，区长。

　　委托代理人李清，该区法制办主任。

　　委托代理人王军，湖南越一律师事务所律师。

　　再审申请人颜云等长沙市岳麓区岳麓街道靳江村718村民（以下简称颜云等人）因诉被申请人长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）征地补偿安置标准一案，不服湖南省高级人民法院于2017年2月21作出的（2016）湘行终616号行政判决，向本院申请再审。本院2017年8月21日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年10月19日上午在本院第一巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人颜云等人的委托代理人王亮、曹连，被申请人岳麓区政府的委托代理人李清、王军，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

　　2010年1月20日，湖南省人民政府作出（2010）政国土字第70号《农用地转用、土地征收审批单》，该审批单载明，申请用地单位：长沙市国土资源局；被用地单位：岳麓区岳麓街道办事处靳江村；建设项目名称:长沙市洋湖片区公共服务区项目；申请用地总面积：17.0406公顷。其中，备注中标明：“征地年产值标准要按湖南省人民政府办公厅湘政办发（2005）47号《关于发布湖南省年产值标准的通知》执行”。2010年1月29日，岳麓区政府发布（2010）第002号《征收土地方案公告》。2010年3月9日，长沙市国土资源局岳麓区分局（以下简称岳麓国土分局）发布（2010）第002号《征地补偿安置方案征求意见公告》。2010年4月15日，岳麓国土分局发布（2010）第002号《征地补偿安置方案实施公告》（以下简称2号补偿方案），对征收土地房屋数量、征地补偿安置费用、安置办法、拆迁腾地期限、对补偿安置争议的救济途径等相关内容和实施事项进行公告：一、征收土地房屋数量：征收土地面积255.6090亩，其中专业菜地167.5065亩、专业鱼池13.6065亩、园地1.3500亩、其它土地73.1460亩；征收房屋建筑面积49371.255㎡。其中住宅房屋47411.285㎡、非住宅房屋1959.970㎡，涉及人数493人（其中：农业人数389人、非农业人数104人)。二、征地补偿安置费用：征地补偿安置费用115920138.35元，其中：土地补偿费10327866元（其中2581966.50元直接进入社会保障资金账户）、安置补助费14394609元、青苗补偿费1596409.77元、个人房屋及设施补偿费72116464.21元、集体设施补偿费141833元，企业补偿费2467543.82元、其它补偿费13599112.55元。三、安置办法：农业人员安置办法按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行货币安置，并按照《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》纳入城镇就业服务和社会保障体系。相关土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等费用足额支付；社会保障费用直接支付至长沙市劳动和社会保障局社保专户。2011年8月10日，颜云、王民、吴章、沈斌向岳麓区政府提交《协调申请书》，请求对岳麓国土分局2010年4月15日发布的2号补偿方案中的补偿安置标准进行协调。2011年11月3日，湖南省人民政府作出湘征裁字(2011)14号《征地补偿安置争议裁决告知书》：“裁决申请人应当是被征地的集体经济组织。同时，裁决请求应当具体、明确”。2013年4月1日，颜云、王民、吴章、沈斌等长沙市岳麓区岳麓街道靳江村722名村民向长沙市人民政府递交《征地补偿安置行政复议申请书》，请求撤销岳麓区政府批准的岳麓国土分局2010年4月15日发布的1号、2号补偿方案中的补偿安置标准，责令其在规定期限内依法重新确定征地补偿标准。2013年12月19日，长沙市人民政府作出长政复决字（2013）第237号-2行政复议决定，决定“维持岳麓区政府批准的（2010）第002号《征地补偿安置方案实施公告》中征地补偿安置方案所确定的补偿安置标准”。

　　2005年年产值标准、2009年年产值标准与实际补偿额相比较结果：

　　1．2005年年产值标准计算结果：（土地补偿费10327866元+安置补助费14394609元）/255.6090亩=96719.90元/亩；

　　2．2009年年产值标准计算结果：（征地补偿费16843464.00元+高附加值补助费10014720.00元）/255.6090亩=105075.27元/亩;

　　3．实际补偿：（土地补偿费11223021.00元+安置补助费16055817.00元）/255.6090亩=106720.96元/亩。

　　2014年11月19日，颜云等长沙市岳麓区岳麓街道靳江村718村民提起本案行政诉讼，请求撤销岳麓区政府批准的岳麓国土分局2010年4月15日发布的2号补偿方案中的补偿安置标准，判令其在规定期限内依法重新确定征地补偿标准。

　　湖南省长沙市中级人民法院（2014）长中行初字第00156号行政判决认为,根据2008年4月1日起施行，适用于长沙市行政区域内的征地补偿工作的《长沙市征地补偿实施办法》（第103号令)附表1-1《长沙市征地补偿标准土地补偿费标准（一）》、表1-2《土地补偿费标准（二）》的规定：水田一类的年产值为2000元/亩，专业菜地一类的年产值为5000元/亩，专业鱼池一类年产值为3400元/亩，补偿倍数为6到10倍；其他土地的补偿标准按照该土地邻近水田土地补偿费标准20%-100%补偿。该实施办法附表2-1《安置补助费标准(一)》、附表2-2《安置补偿费标准（二）》规定：水田一类的年产值为2000元/亩，专业菜地一类的年产值为5000元/亩，专业鱼池一类年产值为3400元/亩，补偿倍数为4到15倍；其他土地的补偿标准按照该土地邻近水田安置补助费标准的50%-100%补偿。其他土地包括园地、企业用地、村民宅基地等。本案中，岳麓区政府批准的对涉案项目土地征收的各项补偿费，均按照《长沙市征地补偿实施办法》规定的年产值和倍数标准计算。湖南省人民政府于2010年1月20日在农用地转用、土地征收审批单备注中标注：“征地年产值标准要按湖南省人民政府办公厅湘政办发(2005)47号文《关于发布湖南省年产值标准的通知》执行”。2009年12月31日，又发布湘政发（2009）43号《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》，明确新的年产值标准；该标准于2010年3月1日起施行。由于时间差，涉案征地实施公告发布的数据为2005年标准，而实际补偿则是以公告发布时间，依据湖南省人民政府湘政发（2009）43号文执行的；且实际补偿标准略高于2009年标准。岳麓区政府按照湖南省人民政府(2010)政国土字第70号《农用地转用、土地征收审批单》的规定，发布《征收土地方案公告》；在岳麓国土分局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》后，批准征地补偿安置方案，并由岳麓国土分局发布《征地补偿安置方案实施公告》，符合法定程序。岳麓区政府认为其作为本案被告不适格的理由不能成立。颜云等长沙市岳麓区岳麓街道靳江村718村民起诉的是批准行为本身，而不是公告行为。岳麓区政府同时对原告的主体资格有异议，认为涉案《征地补偿安置方案实施公告》中的公告人数未达到起诉的原告人数。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款的规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。在岳麓区政府没有举出长沙市岳麓区岳麓街道靳江村村民总数的情况下，明显超过公告人数的村民起诉，视为符合法定要求。综上，岳麓区政府批准的、岳麓国土分局于2010年4月15日发布的2号补偿方案中的补偿安置标准，是依据《长沙市征地补偿实施办法》规定的年产值和倍数标准计算的，其实际补偿费符合湖南省人民政府湘政发（2009）43号文件的要求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回颜云等718名村民的诉讼请求。颜云等人不服一审判决，提起上诉。

　　湖南省高级人民法院（2016）湘行终616号行政判决认为,双方争议的焦点是岳麓区政府批准的长沙市国土资源局岳麓分局于2010年4月15日发布的2号补偿方案中的安置补偿标准是否合法。涉案项目征地补偿费用明细如下：土地补偿费总计11223021元，其中专业菜地203.6947亩×5000元/亩（年产值）×10(补偿倍数）=10184735元；农村宅基地51.9143亩×2000/亩（年产值）×l0(补偿倍数)=1038286元。安置补助费总计为16055817元，其中专业菜地203.6947亩×5000元/亩（年产值）×l5(补偿倍数）=15277102.50元；农村宅基地51.9143亩×1000元/亩（年产值）×l5(补偿倍数）=778714.50元。青苗补偿及附着物补偿费：专业菜地167.5065亩×5000元/亩=837532.50元；养殖水面13.6065亩×3400元/亩=46262.1元。涉案土地征收的各项补助费均按照《长沙市征地补偿实施办法》规定的年产值和最高倍数标准计算，并没有违反该规定。且实际支付时的年产值计算标准略高于湖南省人民政府湘政发（2009)43号文件规定。对于房屋补偿问题，因《长沙市征地补偿实施办法》（第103号令)附表4-1对于房屋补偿也有明确标准，涉案项目征收房屋建筑面积49317.255平方米，其中住宅房屋47411.285平方米，非住宅1959.970平方米，私人房屋征地实际补偿74228296.43元（依据房屋建筑结构、建筑年份、房屋属性区分补偿），符合103号令4-1住宅房屋补偿费标准。对于安置方式问题，《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条第二款规定：征地安置主要采取以下两种方式：（一）货币安置；（二）由农村集体经济组织统一安置。第三款规定：对实行货币安置的人员，应当纳入城镇就业服务和社会保障体系。涉案安置项目采取货币安置，对颜云等长沙市岳麓区岳麓街道靳江村718村民的房屋及附属设施均按照规定进行补偿，对安置人员全部纳入城镇就业服务和社会保障体系，并将土地补偿费的25%缴纳社会保障费，直接进入社保账户，同时提供人均80平方米的保障性住房由颜云等长沙市岳麓区岳麓街道靳江村718村民等安置对象选购。故上述安置亦没有违反法律规定。岳麓区政府在案件审理中提供送达回证及照片等证据证明岳麓区政府已将相关征收及补偿方案公告在当地进行告示，颜云等人提出程序违法理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　颜云等人申请再审称：1.原审法院认定的土地用途、征地面积、补偿安置费用总数上与涉案的《征地补偿安置方案实施公告》都不相符，认定事实错误；2.诉争的补偿安置标准不具有合法性。按2号公告中的补偿标准，对房屋的补偿标准为每平米1500余元，与市场价格不符，难以保障原告的居住条件。原审未对同时被征收的个人住房的补偿安置标准予以查明，仅涉及征收其他土地的补偿，认定事实不清；3.征地补偿安置方案制定和实施过程不合法，征地补偿安置方案没有依法征求被征地村民的意见，没有告知村民申请听证的权利，没有依法公示公告。申请人通过信息公开程序才获知征地补偿安置方案，没有机会提出对该方案的异议。4.《征地补偿安置方案实施公告》的补偿方式单一，仅为货币安置。请求撤销原一审、二审判决，依法对本案提审或者指定再审。

　　岳麓区人民答辩称：1.补偿安置标准符合法律规定。补偿方案公告上载明适用湘政办发（2005）47号文，但进行补偿时适用的是湘政发（2009）43号文公布的新年产值标准，且实际补偿略高于新标准。对于房屋的补偿，依照长沙市征地补偿实施办法的规定进行补偿。2.补偿方案的确定和实施程序完全依照法律法规规定的程序办理。在发布补偿方案公告前，发布了征求意见公告，实际补偿之所以与征地公告间出现不同，就是听取意见的结果。3.涉案安置项目采取货币安置，但是同时对安置人员全部纳入城镇就业服务和社会保障体系，对房屋等附属设施予以补偿，并提供人均80平方米的保障性住房供被征收人选购及发放购房补助，同时按征收土地面积6%-10%的比例配备生产安置用地，由村集体进行经营开发，并非仅为货币安置。请求驳回颜云等人的再审申请。

　　本院经审查认为，岳麓区政府依据湖南省人民政府的农用地转用、土地征收审批单，发布征收土地方案公告，在岳麓国土分局发布征地补偿安置方案征求意见公告后，批准并发布案涉征地补偿方案，且在实际征收过程中按照较高的征收补偿标准实施征收，符合法定程序，并未侵犯被征收人的实际权益。一、二审判决驳回颜云等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。颜云等人的再审主张均不能成立，下面分述之：

　　一、关于事实认定的问题

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。湖南省人民政府于2009年12月31日发布并于2010年3月1日起施行的湘政发（2009）43号《关于公布湖南省年产值标准的通知》第六条规定，本标准施行前，虽已办理征地审批手续，本标准施行后，市、县人民政府尚未实施征地，或未公告征地补偿、安置方案，征地补偿按照本标准施行。本案中，案涉的补偿方案公告的时间为2010年4月15日，该方案中载明的补偿数据系依照2005年湖南省的年产值标准计算得来，不符合2009年通知的精神。但是岳麓区政府在实际补偿时，系按照《长沙市征地补偿实施办法》中的补偿标准进行补偿，其实际补偿标准经计算后略高于2009年湖南省的年产值标准。此问题一、二审均已进行详细计算，本院予以认可。颜云等人主张原审法院认定的土地用途、征地面积、补偿安置费用总数上与涉案的《征地补偿安置方案实施公告》都不相符，认定事实错误，但是并未提交其他证据予以证明，其该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。

　　二、关于房屋补偿标准问题

　　按照《长沙市征地补偿实施办法》第十三条规定，拆除非农业户或采取货币安置方式的农户的住宅，按照规定的标准支付房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿费和购房补助费。本案中，岳麓区政府对于被征收集体土地上的住宅房屋补偿，根据房屋结构的不同，最高补偿750元每平方米，装修补偿550元每平方米，并给予400元至800元不等的购房补助，另行再增加2.53万元/人的购房补助。根据岳麓区政府的陈述，被征收土地的农户购买政府安置房仅需1200元每平方米。岳麓区政府对于房屋的补偿标准符合规定，且能够保障被征地农户购置安置房屋居住。颜云等人主张对房屋的补偿标准与市场价格不符，难以保障居住条件，没有法律根据，且与实际情况不符，本院亦不予支持。

　　三、关于方案制定的程序是否合法

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款则规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，岳麓区政府按照上述规定，在岳麓国土分局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》后，听取被征收人的意见后，批准征地补偿安置方案，并由岳麓国土分局发布《征地补偿安置方案实施公告》，符合法定程序。颜云等人主张征地补偿安置方案没有依法征求被征地村民的意见，没有告知村民申请听证的权利，没有依法公示公告。但在案证据显示岳麓区政府、岳麓国土分局已经将相关公告在被征收土地所在村委会进行张贴，有送达回证及照片等证据，而颜云等人并未对此事实提出相反证据。故颜云等人的该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。

　　四、关于安置方式的合法性问题

　　根据《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条第二款、第三款之规定，征地安置主要采取两种方式，即货币安置或者由农村集体经济组织统一安置；对实行货币安置的人员，应当纳入城镇就业服务和社会保障体系。本案中，涉案征地采用货币安置，对安置人员全部纳入城镇就业服务和社会保障体系，将一定比例的土地补偿费缴纳社会保障费用，并提供人均80平方米的保障性住房，发放购房补助，为村集体配备生产安置用地用于经营开发。对于案涉被征收人的安置，符合相关规定。颜云等人主张补偿方式单一，不符合客观实际，且缺乏法律根据，本院不予支持。